Neuer europäischer Mechanismus für CO2-Grenzausgleich

• Ab Oktober 2023 wird in der EU ein CO₂-Grenzausgleichsmechanismus praktiziert
• Simulation zeigt die Effekte des neuen Politikinstruments auf Handelsströme, Treibhausgasausstoß und Produktion der emissionsintensiven Industrie
• Grenzausgleichsmechanismus kann Wettbewerbsnachteile durch steigende CO₂-Preise in der EU und Verlagerung von Emissionen in Drittländer reduzieren
• Anreizwirkung des Grenzausgleichsmechanismus auf Drittstaaten ist begrenzt, deswegen sind Mechanismen der Zusammenarbeit zentral
• Grenzausgleichsmechanismus darf kein protektionistisches Instrument sein und sollte von multilateraler Kooperation begleitet werden

Die Europäische Union (EU) hat das Ziel, bis zum Jahr 2050 klimaneutral zu werden. Um dies zu erreichen, hat die EU-Kommission mit dem Fit-for-55-Paket verschiedene Maßnahmen vorgelegt, die die Treibhausgasemissionen bis 2030 im Vergleich zu 1990 um 55 Prozent senken sollen.infoFür einen Überblick der Maßnahmen vgl. European Commission (online verfügbar, abgerufen am 22. Mai 2023. Dies gilt auch für alle andere Online-Quellen dieses Berichts, soweit nicht anders vermerkt.). Zentraler Bestandteil ist die CO₂-Bepreisung durch den Europäischen Emissionshandel (EHS).infoDer EHS und der neue Grenzausgleich erfassen neben CO₂ auch weitere Treibhausgase. Da CO₂ den größten Anteil ausmacht, wird in der Folge in erster Linie von CO₂-Emissionen gesprochen. Dies schließt die anderen erfassten Treibhausgase aber mit ein. Diese birgt allerdings das Risiko, dass treibhausgasintensive Industrien ihre Produktion aufgrund der gestiegenen Kosten ins Ausland verlagern. Eine solche Verlagerung von Emissionen ins Ausland wird als Carbon Leakage bezeichnet.

Um Carbon Leakage zu verhindern, führt die EU ein CO₂-Grenzausgleichssystem (CBAM) zum 1. Oktober 2023 ein.infoEuropäische Union (2023): Verordnung (EU) 2023/956L130 vom 10. Mai 2023 zur Schaffung eines Grenzausgleichssystems (online verfügbar). In einer Übergangsphase von Oktober 2023 bis Dezember 2025 sind Importeure aus dem Nicht-EU-Ausland zunächst verpflichtet, die in den Einfuhren bestimmter Produkte enthaltenen CO₂ -Emissionen zu berichten. Ab Januar 2026 wird eine Abgabe auf diese eingebetteten Emissionen in Höhe des im EHS geltenden CO₂-Preises erhoben, wobei die Abgabe nur auf die Emissionen oberhalb der frei zugeteilten Emissionszertifikate anfällt.infoAuch nach der Einführung des CBAMs erhalten die betroffenen Industrien weiterhin einen Teil der Emissionszertifikate im EHS kostenlos. Der CBAM soll nur auf den Teil der Emissionen anfallen, für die europäische Produzenten Zertifikate am Markt kaufen müssen: CBAM = [(tatsächliche CO₂-Intensität des in die EU exportierenden Produzenten (in Tonnen CO₂ je produzierter Tonne) – (frei zugeteilte Zertifikate im EHS je produzierter Tonne)] x (produzierte Tonne) x (EHS-CO₂-Preis) – (CO₂-Preis, der im Drittland bezahlt wurde). Bis 2034 werden die frei zugeilten Zertifikate graduell auf null reduziert, sodass ab dann die Abgabe auf die gesamten eingebundenen Emissionen erhoben wird. Damit sollen die durch die europäische CO₂-Bepreisung entstehenden Kostenunterschiede an der Grenze weitestgehend ausgeglichen werden.

Ein solcher Ausgleichsmechanismus hat aber nicht nur Effekte hinsichtlich Carbon Leakage; Auswirkungen ergeben sich auch beim Produktionsniveau der energieintensiven Industrien, den Handelsströmen und den realen Einkommen. Die Effekte des im Fit-for-55-Paket festgelegten Emissionsreduktionsziels in Kombination mit verschiedenen Optionen der konkreten Ausgestaltung des Grenzausgleichsmechanismus werden im Folgenden mit Hilfe eines quantitatives Außenhandelsmodells simuliert (Kasten).

Carbon Leakage und der Europäische Emissionshandel

Die Vermeidung von Carbon Leakage ist ein wichtiger Aspekt bei der Ausgestaltung von einseitiger CO₂-Bepreisung. Die potenzielle Abwanderung von Industriezweigen und der drohende Verlust von Arbeitsplätzen ist mit ökonomischen und sozialen Kosten verbunden, welche die Akzeptanz für Klimapolitik schmälern. Darüber hinaus untergräbt Carbon Leakage die Effektivität unilateraler Klimapolitik. Für die Bekämpfung der Klimakrise sind die globalen Treibhausgasemissionen entscheidend – nicht die nationalen. Im extremen Fall, in dem die Emissionen komplett ins Ausland verlagert werden, hätte unilaterale Klimapolitik keinen Effekt auf den globalen Treibhausgasausstoß.

Um Carbon Leakage zu vermeiden, erhalten energieintensive Industrien einen Großteil der zur Deckung ihrer Emissionen notwendigen CO₂-Zertifikate kostenlos.infoStefano Verde et al. (2022): Free allocation rules in the EU emissions trading system: what does the empirical literature show? Climate Policy, 439–452 (online verfügbar). Bisher hat der EHS daher nicht zu Carbon Leakage geführt.infoVgl. Helene Naegele und Alexander Zaklan (2019): Does the EU ETS cause carbon leakage in European manufacturing? Journal of Environmental Economics and Management, 125–147 (online verfügbar); Stefano Verde (2020): The impact of the EU Emissions Trading System on Competitiveness and Carbon Leakage: The Econometric Evidence. Journal of Economic Surveys, 320–343 (online verfügbar); Jonathan Colmer et al. (2022): Does pricing carbon mitigate climate change? Firm-level evidence from the European Union Emissions Trading Scheme. Discussion Paper Series. CRC TR Press Discussion Paper, No. 232 (online verfügbar); Antoine Dechezleprêtre et al. (2022): Searching for carbon leaks in multinational companies. Journal of Environmental Economics and Management 112, 1–20 (online verfügbar).

Allerdings kann die freie Zuteilung von Emissionszertifikaten die Anreize zur Umstellung auf CO₂-sparende Produktionstechnologien mindern.infoJordi Teixidó, Stefano Verde und Francesco Nicolli (2019): The impact of the EU Emissions Trading System on low-carbon technological change: the empirical evidence. Ecological Economics, 106347. Außerdem entfallen die öffentlichen Einnahmen, die der Verkauf der Zertifikate generieren würde. Deswegen wird die freie Zuteilung nun schrittweise reduziert und das Carbon-Leakage-Risiko stattdessen durch den Grenzausgleichsmechanismus adressiert.infoPressemitteilung des Europäischen Parlaments vom 18 Dezember 2022: Climate change: Deal on a more ambitious Emissions Trading System (ETS) (online verfügbar).

Herausforderungen bei der Modellierung von Effekten klimapolitischer Maßnahmen

Eine Maßnahme im Fit-for-55-Paket ist die Emissionsobergrenze im EHS schneller zu reduzieren, wodurch die CO₂-Preise steigen werden. Die Wirkung der höheren Preise sowie des Grenzausgleichsmechanismus als neues Carbon- Leakage-Schutzinstrument sind mit vielfachen Effekten und Wechselwirkungen verbunden. Für ihre Analyse gibt es zwei generelle Ansätze. Ein detaillierter Fokus auf einzelne Sektoren (Bottom-Up) oder eine makroökonomische Perspektive aller Volkswirtschaften (Top-Down).infoAndreas Löschel (2008): Role of Auctions: The Role of Numerical Models, in Karsten Neuhoff et al.: The role of Auctions for Emissions, Climate Strategies, 35–40 (online verfügbar). Die Vorteile des ersten Ansatzes liegen darin, dass die relevanten Aspekte der Produktionstechnologien, Kostenstrukturen und Handelsbeziehungen jeweils abgebildet werden können. Diese disaggregierte Sicht erfordert allerdings den Fokus auf einzelne Industriezweige. Die Wechselwirkungen mit anderen Bereichen der Volkswirtschaft werden dabei nicht berücksichtigt und Rückschlüsse auf die gesamtwirtschaftlichen Effekte sind nicht möglich. Der gewählte makroökonomische Ansatz bezieht solche Feedback-Effekte zwischen den einzelnen Industriezweigen ein. Allerdings geht dies auf Kosten einer weniger detaillierten Modellierung der einzelnen Sektoren: Die potenziell hohen Kostensteigerungen einzelner Subsektoren können weniger gut erfasst werden. Außerdem könnte das Potenzial, die Emissionsintensität der Produktion zu senken, überschätzt sowie das Risiko von Emissionsverlagerung unterschätzt werden (Kasten).

Verschiedene Szenarien für die Ausgestaltung des CBAMs

Für die Ausgestaltung eines CBAMs sind mehrere Szenarien möglich, die im Folgenden näher analysiert werden (Tabelle). Im hypothetischen Szenario I „Kein CBAM“ wird angenommen, dass die EU eine bindende Obergrenze für alle Treibhausgasemissionen einführt. Diese Obergrenze entspricht der im Fit-for-55 festgelegten Einsparung um 55 Prozent für das Jahr 2030 relativ zum Jahr 1990 beziehungsweise 42 Prozent im Vergleich zum Jahr 2015. Es wird dabei angenommen, dass diese Emissionsminderungen alleine durch die Anreize eines EU-weiten CO₂-Preises erreicht werden, indem von Investitionsrisiken, Lerneffekten, Infrastrukturanforderungen und Finanzierungshemmnissen abstrahiert wird. In den weiteren Szenarien werden verschiedene Ausgestaltungsmöglichkeiten des Grenzausgleichs simuliert. Dabei stehen vor allem zwei Fragen zur konkreten Ausgestaltung des CBAMs im Vordergrund: Welche Industrien sollen unter den neuen Grenzausgleich fallen? Anhand welcher Bemessungsgrundlage soll die Emissionsintensität der Importe bestimmt werden?

In den Szenarien II bis IV werden die Auswirkungen je nach Einbeziehung unterschiedlicher Industrien simuliert. Welche Produkte unter den CBAM fallen sollen, war ein wichtiger Diskussionspunkt auf europäischer Ebene. Vereinbart wurde schließlich, dass der CBAM in der ersten Phase auf Aluminium, Eisen und Stahl, Düngemittel, Wasserstoff, Strom und Zement angewendet wird.infoEuropäische Union (2023), a.a.O., 90. In Szenario II gilt der Grenzausgleich für diese Industriezweige. Während die EU-Regulierung vorsieht, dass die weiteren Sektoren durch die Weiterführung der kostenlosten Zuteilung von Emissionszertifikaten vor Carbon Leakage geschützt werden, wird in der Simulation ein solcher Schutz für die weiteren Sektoren nicht unterstellt.

Szenario III bildet eine in der mittleren Frist angestrebte Erweiterung des Geltungsbereichs des CBAMs ab. Derzeit ist geplant, nach der Übergangsphase eine Erweiterung um Polymere und organische Chemikalien zu überprüfen.infoVgl. Europäisches Parlament (2023), a.a.O., Kapitel VIII, Artikel 30, 2.a), 84. Das Europäische Parlament forderte zudem, auch für Raffinierprodukte die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten zu beenden. Diese Produkte sind im Szenario III in den Grenzausgleichsmechanismus einbezogen.infoVgl. Europäisches Parlament (2022): Amendments adopted by the European Parliament on 22 June 2022 on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing a carbon border adjustment mechanism, Amendment 26 (COM(2021)0564 – C9-0328/2021 – 2021/0214(COD))(1) (online verfügbar). Schließlich wird im Szenario IV eine Ausweitung des Mechanismus auf alle im EHS erfassten Güter unterstellt.

Szenario V unterscheidet sich von den vorherigen Szenarien in der Bemessungsgrundlage der Emissionsintensität. In den Szenarien II bis IV wird der Grenzausgleich auf Basis der Emissionsintensität des Drittlandes erhoben. Szenario V geht stattdessen von Referenzwerten auf Basis der durchschnittlichen Emissionsintensität innerhalb der EU aus. In den ersten Szenarien wird die Bemessungsgrundlage der im Produktionsprozess ausgestoßenen Treibhausgasemissionen damit besser erfasst. Die Nutzung von EU-Referenzwerten würde den administrativen Aufwand bezüglich der zu erhebenden Daten allerdings reduzieren.

CBAM reduziert Carbon Leakage

Wenn Carbon-Leakage-Risiken weder mit der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten noch mit einem Grenzausgleichsmechanismus adressiert werden, entstehen durch die CO₂-Preise Anreize zu Emissionsverlagerungen. Im Szenario I lässt jede vermiedene Tonne Treibhausgase in den EHS-Industrien knapp 0,4 Tonnen zusätzlicher Emissionen im Ausland entstehen (Abbildung 1). Der CBAM senkt den Carbon Leakage im Vergleich dazu. Je mehr Produkte unter den Grenzausgleichsmechanismus fallen, desto weniger Carbon Leakage entsteht. Wird hingegen eine Bemessungsgrundlage des CBAMs auf Basis der im Modellergebnis geringeren EU-Emissionsintensität eingeführt, verliert der CBAM deutlich an Effektivität.

CBAM kann Wettbewerbsnachteile für Exporteure in Nicht-EU-Länder nicht ausgleichen

Neben Carbon Leakage hat die Einführung stringenterer Klimapolitik auch Auswirkungen auf die Handelsströme und das Produktionsniveau in den Industrien, die in den EHS einbezogene Güter herstellen. So führt eine hohe CO₂-Bepreisung ohne Maßnahmen zur Vermeidung von Carbon Leakage zu höheren Einfuhren von energieintensiven Produkten aus dem Nicht-EU-Ausland (Abbildung 2). Dies reduziert die Produktion in Europa und insbesondere die Exporte ins Nicht-EU-Ausland.

Die Einführung des Grenzausgleichs verteuert die belasteten Einfuhren, wodurch die Importe von Gütern der in den EHS einbezogenen Industrien in allen Ausgestaltungsmöglichkeiten zurückgehen. Dadurch schützt der CBAM die Wettbewerbsfähigkeit auf dem europäischen Binnenmarkt. Der geplante Grenzausgleichsmechanismus sieht nur eine Abgabe für Importe vor. Dadurch kompensiert der CBAM nicht die Kostensteigerungen für Exporteure der betroffenen Produkte in Drittstaaten. Da der CBAM nur auf Grundstoffe erhoben wird, könnten zudem negative Effekte für die Wettbewerbsfähigkeit nachgelagerter Industrien entlang der Wertschöpfungskette entstehen, die in der Modellsimulation nicht berücksichtigt wurden.

Negative Effekte auf Handelspartner hauptsächlich bei Exporteuren fossiler Energieträger

Eine Gefahr des CBAMs ist, dass Europas Handelspartner den neuen Grenzausgleichsmechanismus als protektionistisches Instrument einstufen. Dies könnte Vergeltungsmaßnahmen hervorrufen und im schlechtesten Fall zu einem Handelskrieg führen.

Die realen Einkommensverluste in Folge stringenterer europäischer Klimapolitik sind auch in Kombination mit dem Grenzausgleich für die meisten Handelspartner der EU gering (Abbildung 3). Zwar werden jene Länder, die fossile Energieträger in die EU exportieren, von der geringeren Nachfrage nach fossilen Energien in Folge der Emissionsreduktion in der EU getroffen. Dieser negative Effekt trifft allerdings auf jede emissionssenkende Maßnahme zu und hängt nicht von der Einführung des CBAMs ab. Einzelne vom Export von Grundstoffen besonders abhängige Staaten könnte der CBAM allerdings vor große Herausforderungen stellen.infoGuilherme Magacho, Etienne Espagne und Antoine Godin (2023): Impacts of the CBAM on EU trade partners: consequences for developing countries. Climate Policy (online verfügbar). Dieser Effekt könnte abgeschwächt werden, wenn ein Teil der durch EHS und später CBAM generierten Einnahmen zur Finanzierung der Umstellung auf weniger CO₂-intensive Produktion im EU-Ausland verwendet wird. Im Gegensatz dazu sind die Effekte für die USA und China niedrig. Beide Länder haben auch mit dem CBAM ein höheres reales Einkommen in Folge der stringenteren CO₂-Bepreisung in der EU.

Geringer Effekt auf globale Treibhausgasemissionen

Die in Szenario I erreichte Einsparung an weltweiten Treibhausgasen liegt bei drei Prozent. Im Vergleich zu dem Rückgang um 42 Prozent innerhalb der EU ist diese Einsparung gering. Durch die Abmilderung von Carbon Leakage führt der Grenzausgleich zu höheren Emissionseinsparungen. Jedoch betragen diese selbst mit einem CBAM für alle EHS-Produkte (Szenario IV) gerade einmal 3,3 Prozent. Daher kann ein klimapolitischer Alleingang der EU die globalen Emissionen nicht substanziell senken. Die Klimapolitik der EU sollte die Effekte auf mögliche Kooperationen mit anderen Ländern mitdenken. Deshalb ist es auch aus klimapolitischer Sicht entscheidend, dass der CBAM nicht als protektionistisches Instrument wahrgenommen wird.

Eine Möglichkeit könnte die vertiefte Zusammenarbeit im Rahmen von bilateralen oder sektoralen Kooperationen oder über neue Plattformen wie den von der G7 initiierten Klimaclub sein, indem sich mehrere Staaten in ihrer Klimapolitik zusammenschließen.infoWeitere Vorschläge zur globalen Kooperation in: Heiner von Lüpke, Charlotte Aebischer und Karsten Neuhoff (2021): Globale Kooperationen als neues Leitbild der Internationalen Klimafinanzierung. DIW Wochenbericht Nr. 32, 531–539 (online verfügbar). Wichtig ist bei allen Initiativen, dass sie nicht als ein Abschottungsinstrument westlicher Staaten wahrgenommen werden, sondern die Aufnahme weiterer Länder ermöglichen.

Fazit: Handelsstreitigkeiten verhindern und multilaterale Kooperationen ermöglichen

Es spricht vieles dafür, dass die steigenden CO₂-Preise im EHS ohne ein geeignetes Carbon-Leakage-Schutzinstrument zu Emissionsverlagerung ins EU-Ausland führen. Der CBAM kann Carbon Leakage und den Produktionsrückgang in den betroffenen Industrien abschwächen. Da der geplante Grenzausgleichsmechanismus nur Abgaben auf Importe vorsieht, stellt er jedoch keine ausreichende Lösung dar, um den Rückgang der Exporte energieintensiver Unternehmen zu verhindern. Darüber hinaus erfasst der CBAM zunächst hauptsächlich Grundstoffe, weshalb das Risiko besteht, dass er teilweise durch den Import von Zwischenprodukten umgangen wird; dies würde seine Schutzwirkung abschwächen.

Bezüglich der Ausgestaltung sollte zwischen den hohen administrativen Kosten, die Emissionsintensität der in die EU exportierenden Drittstaaten zu erheben, und der Effektivität des Grenzausgleiches in Bezug auf Carbon Leakage abgewogen werden.

Neben diesen praktischen Fragen ist bei der Ausgestaltung des CBAMs von entscheidender Bedeutung, dass die Handelspartner den Grenzausgleichsmechanismus nicht als ein protektionistisches Instrument begreifen. Dies ist nicht nur wichtig, um mit gegenläufigen protektionistischen Maßnahmen verbundene Einkommenseinbußen zu vermeiden. Auch für eine gelungene Transformation zur Klimaneutralität ist es unabdingbar, Handelsstreitigkeiten zu verhindern. So importiert die EU viele Schlüsseltechnologien wie Batterien und für die Energiewende notwendige Rohstoffe.infoVgl. auch Europäische Kommission (2020): Critical Raw Materials for Strategic Technologies and Sectors in the EU – A Foresight Study (online verfügbar); Lukas Menkhoff und Marius Zeevaert (2022): Deutschland kann seine Versorgungssicherheit bei mineralischen Rohstoffimporten erhöhen. DIW Wochenbericht Nr. 50, 667–675 (online verfügbar). Außerdem kann die Klimakrise nur durch multilaterale und bestenfalls globale Lösungen bewältigt werden. Daher ist es zu begrüßen, dass in der Präambel des Gesetzesentwurfs die Möglichkeit zur multilateralen Kooperation hervorgehoben wird.info„Die Schaffung des CBAMs erfordert die Entwicklung einer bilateralen, multilateralen und internationalen Zusammenarbeit mit Drittländern. Zu diesem Zweck sollte ein Forum von Ländern mit CO₂-Bepreisungsinstrumenten oder anderen vergleichbaren Instrumenten („Klimaclub“) eingerichtet werden, um die Umsetzung ehrgeiziger Klimaschutzmaßnahmen in allen Ländern zu fördern und den Weg für einen globalen Rahmen für die Bepreisung von CO₂-Emissionen zu ebnen.” EU-Verordnung 2023/956/L130 (2023) a.a.O S. 62, Präambel (72). Auch wenn solche Kooperationen aufgrund der starken Variation der CO₂-BepreisunginfoDerzeit sind 23 Prozent der globalen Treibhausgasemissionen mit einer Steuer belegt oder fallen unter ein Emissionshandelssystem. Die Preise variieren nach Region. Vgl. World Bank (2022): State and Trends of Carbon Pricing 2022 (online verfügbar). schwierig scheinen, gibt es auch positive Signale wie beispielsweise die Einführung des weltgrößten Emissionshandelssystems in China.